十七大闭幕后，李连玉24下午返抵邳州，当地随即举行隆重欢迎仪式。驻军、武警、警察、官员、护士、学生、农民全被动员起来。数千官员及民众夹道欢迎，有人点鞭炮、放烟花，有人舞龙舞狮，拉横额，还有乐队演奏。胸前戴着十七大名牌的李连玉在红地毯上昂首阔步，向欢迎者挥手。有年轻姑娘送上鲜花，有年老农妇送上水果，壮观之极。
邳州市官员称，欢迎仪式是民众“自发参加”的。
http://www.sohoxiaobao.com/chinese/bbs/blog_view.php?id=753484

2007年春节，在安徽西南部一个偏僻的乡村里，我碰到一个五大三粗的男人，正蹲在路边，对着一堆建筑废墟抹眼泪。这个男人姓黄，是当地的一个农民。几年前，他在自家的承包田里辟出一块场地，制造预制板。大量打工农民回乡之后，带动了一轮持续十多年的盖房热，预制板生意让黄老板挣了不少钱。2006年，他目睹了县城里房地产开发的热潮，预感到新一轮发财的机会到了，于是决定在制造预制板的场地上进行房地产开发。在没有任何审批和手续的情况下，胆大包天的黄老板在自家的田里盖了一栋商品楼。2006年下半年，大楼结构已经封顶了，土地部门接到举报，认为黄老板未经许可，擅自变更土地用途，在耕地上进行房地产开发，违反了《土地法》。屡经通知未见整改，在2007年春节前，当地政府调动大批警察，包围了黄老板的工地，铲车强行将竣工在即的商品楼铲成了一片废墟。

黄老板的商品房距离县城5公里，在被拆之前，至少已经预售给8个客户。这8个客户都是距离县城7公里左右的一所乡村中学的教师。黄老板的存在足以证明，中国人并不缺少为了追求财富而冒险的精神，他甚至像马克思对原始积累时期的资本家的经典描述那样，为了获得利润，决不惜踩踏法律的边界。然而当黄老板蹲在路边抹眼泪的时候，我看到了中国农村的一个严峻现实。资本的逐利本能正在冲击现行土地制度的堤坝。虽然国家暴力机关毫不费力地摧垮了黄老板试图越界的努力，但是，一旦千千万万个黄老板都愿意用自己的额头试试制度的硬度，他们的意志还是可以漠视的力量吗？

就在黄老板的商品房被摧毁之后不久，北京的“小产权房”开始浮出水面。首都房价高企的时候，京郊农村在村集体土地上盖起了商品房，以远低于平均水平的价格向市民销售。这种房产开发项目和黄老板的商品房本质上相同，都没有取得建设用地许可，因此不可能获得国家承认的产权。不同的是，黄老板的房产项目地处偏僻乡镇，只涉及8位乡村教师，国家暴力机器可以一举击溃，而京郊“小产权房”位置敏感，涉及业主人数众多，而且牵涉到低收入人群的居住问题，如何解决已经上升到了政治高度。

 

1

从安徽到北京，从黄老板的商品房到“小产权房”，我们可以看到，土地制度仍然是中国政治和经济生活最核心的问题之一。从另一个角度看来，也是最棘手的难题之一。

土地制度中的难题如果从区域性、个别性的事件，渐渐蔓延，会具有全国范围内的普遍意义，影响到许许多多人的生活；当难题因为与现行制度的矛盾趋于尖锐的时候，变革就不是一种哲学问题，而是迫在眉睫的现实的需要了。

和小产权房有关的产权纠纷，就是一个区域性的、个别事件引发的全国性难题。它的确已经影响到了许多人的生活，而且，其中的矛盾正变得难以调和。

2

城市土地和农村土地实行不同的管理方法，城市人口和农村人口也实行不同的管理办法。《土地法》第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这种城乡有别的土地制度和户籍制度的特点，概括言之，可称作“城乡分治”。可以说，“城乡分治”正是“小产权房”的病根所在。

城乡分治的政治格局给土地和产权制度的讨论带来了复杂性。这种复杂性一部分是历史上遗留下来的，另一部分则源于近年来产生的新问题。

距离以分田到户为标志的农村土地制度改革已经30年了，距离中国城市里的房地产市场改革，也有10多年的时间了。但是中国的土地和产权制度，仍然是1950年代的产物。

《土地法》和《城市房地产管理办法》规定，完整的房地产权包括房产产权和房屋之下的国有土地使用权两项。而所谓“小产权房”，大多是在城市近郊的农村集体所有的土地上进行的房产开发项目，主要是出售给城市人口。购房业主拿到的房产证不是由房地产登记机关颁发的，而往往是由当地乡镇政府、甚至是村民委员会出具的；业者们也无法得到土地使用权证——这就是“小产权房”中那个附加的“小”字的由来。

用北京大学中国经济研究中心教授周其仁的说法，“小产权房”的“小”，不是小在“房子”上，而是“小”在“房子”底下的那块“土地”上。实际上，除了“小”在土地上，“小产权房”的“小”，也“小”在购房主体的身份上。

使“小产权房”的业主不能获得完整房地产权的原因，主要有两个。

第一，城市人口能否到农村购买住房，至今还存在种种争议。

第二，农村集体土地能否进行房地产开发，至今还存在种种争议。

第一个问题在《物权法》制定期间就已经浮出水面。《物权法》草案第四稿曾经有过“禁止城市居民在农村购置宅基地”的明确规定，而完全相反的观点则主张，《物权法》应该明确让农村宅基地进入市场，实现抵押、买卖和自由流通。立法者最后选择了折衷态度，也使得“小产权房”的解决失去了自己的时间表，被无限期地押后了。鉴于立法机关传统的边缘位置，立法者解释说《物权法》无力突破“城乡分治”的政治格局。

对城市居民购买农村住房过程中出现的司法纠纷，最高法院曾表态说，不支持城镇居民的诉讼请求。最高法院副院长黄松有要求法官根据国务院颁发的两个相关文件判案。这两个文件分别是1999年和2004年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和《关于深化改革严格土地管理的决定》。其中分别有“农村的住宅不得向城市居民出售”和“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的明确规定。

第二个问题在《土地法》中有标准答案。《土地法》第43条规定，村民集体所有的土地只有在“兴办乡镇企业”、“村民建设住宅”和“乡（镇）村公共设施和公益事业”三种情况下，才能转作建设用地。第63条进一步规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

眼下遍布全国各地的“小产权房”，万变不离其宗，都属于非农业用途的建筑用地；它们本身许多是违法或者违规操作的产物，从理论上来说，更加不能被出售给本集体之外的城市居民。

从这个角度而言，“小产权房”的业主们手上的这一纸“小小”的房产证，实在是太“小”了。小到不能保障他们一生中最至关重要的利益。

 

3

虽然利益攸关，虽然缺乏保障，但是小产权房的业主们并没有收获同情。

在土地问题上严守现状的观点，严厉地批评小产权房是基层腐败和政治权谋合流的产物。包括建设部、国土资源部等部门已经表态反对“小产权房”，专营“大产权房”的地产商人如任志强有“买小产权房就是偷东西”的妙论，而济南市政府则真刀真枪地炸掉了数栋耸立在大明湖畔的在建小产权房……你是问反响为何如此激烈吗？答案其实很简单。从长远看，“小产权房”动摇了中国土地和产权制度的根基，而眼下，它首先打乱了房地产业的利益分配格局。“小产权房”已经便成了政治难题。

尽管至今仍恪守“城乡分治”的准则，中国的城市却一直在扩张。在有“小产权房”之前，城市扩张的路径是惟一的：政府征用农村土地，将集体所有的土地变成国家所有，再以划拨或者出让的形式交付商业机构，进行开发。由于只有政府能完成“集体土地－国有土地－商业用地”的三级跳，它顺理成章地垄断了城市建设用地的供应；这一垄断权力已经成了地方政府——尤其是经济发达地区的地方政府——收入的重要（有时候是主要）来源泉。

土地垄断供应的恶果是造成了房产与土地的交替涨价。政府抬高地价的手段是控制供应，即刻意制造土地供应不足；而开发商为了消化土地成本，势必要抬高房价。这是造成2003年以来中国大中城市房价一路飙升的最主要的原因。

“小产权房”提供了一条不同的城市扩张路径，集体土地不经地方政府过手，直接变成了商业用地。这种路径不再是三级跳，而是撑竿跳。因为撇开了政府环节实现了城市扩张，因此也打破了“高地价－高房价”的利益分配格局，这惊人的一跳才受到了地方政府的严厉警告，以及一些房产商的抵制。

这惊人的一跳，当然首先涉及法律问题，但利益分配无疑才是问题的关键所在。实际上，正是因为大多无力购置“大产权房”，法律地位模糊的“小产权房”才为称为业主们不得已的选择。当媒体的关注将“小产权房”推倒风口浪尖上时，业主们的表现毫无他利益相关者那样强势。实际上，首先从“小产权房”中获利的是为“小产权房”颁发产权证明的乡镇政府，是开发小产权房的村委会和开发商，而在解决方案出台之前，成千上万的业主只有暗自担惊受怕的份。但任志强并没有非议他的农村同行，独独为“小产权房”的业主“偷”他的钱包而不平。这个乐于逻辑推演的地产商很少从人性的角度看问题，也很少关注小产权房的制度根源。他热心于维持现实的格局。而打破格局的村支书们，正笑眯眯地以业主们为筹码，等待着政府有朝一日能够承认“既成事实”。

不能不说这些村支书们不了解中国政治的逻辑。正如30年前的土地制度改革是由一些土生土长的农民率先创造的那样，头脑精明的村支书们的今天的“撑竿跳”，也极有可能引爆中国土地制度的新一轮革新。

4

现实的逻辑正如支书们期待的那样，在数量庞大的“小产权房”既成事实的前提下，所有的难题都已经推倒政府面前。

承认这一事实，将小产权房合法化，中国城市化的路径将完全改观。由此会引发土地制度的多米诺骨牌效应，进而，“城乡分治”的格局也必须打破。和两千多年来的历史上屡屡发生的情形那样，土地制度的演变将改变中国的历史。

不承认这一事实？或者是拖而不决？又或者，通过没有时间表的试点，将小产权房制造的突破，一点点吸收、消化和抵消掉？

显然是两难。

推动今天的土地制度发生改变的动力，和1970年代末期有很大的不同。从历史上来看，土地承包制度的动力是为了解放农业生产力，同时兑现执政党在土地问题上曾经有过的政治承诺。今天，土地制度发生变化的最大推手是城市化。城市和工业发展需要土地，基本的解决方法，无非是将农业用地变成工业和建设用地。城市化的趋势是不可改变的，全局性的利益分配改革何其艰难，只有适度抑制地方政府的创收冲动，才能缓解土地供应问题，从而缓解愈调控愈高涨的房市造成的巨大压力。但这取决于中央与地方的利益协调机制，尤其取决于中央政府与地方政府分享税收的机制。

况且，现行土地制度自有其难题。一直以来，强行征地和一次性补偿带来了严重的失地农民问题，矛盾尖锐处，情形不断出现失控，渐有酿成另一番政治骨牌效应的迹象。由此，土地制度改革才再次吸引了众多经济学家的目光。实行土地私有化，被当作解开政治危机的死结的一种可能，有过多番讨论

5

土地私有化的主张一出，就有人激烈反对。他们提醒对手，即除了土地，中国的农民目前没有任何制度形式的保障。在小农经济状况下，国家所有的耕地和集体所有的宅基地，保障了农民的经济和居住所需。一旦农民失去土地，谁来保障他们这两项基本生存所需？

他们说，在医疗、教育等公共产品短缺的情况下，罹患重病的农民极有可能变卖所有财产，用来支付看病的费用——君不见，很多家徒四壁的家庭就是这样来的吗？惟因为宅基地不能自由买卖，很多病人虽然无钱治病，但还有一块存身之地；可以想见，如果宅基地能够自由买卖，他们也许连最后的立锥之地都会丧失。届时，谁来收容既无谋生能力又无生存工具的农民？

这种讨论看似不无道理。但讨论的前提却是：中国城乡分治的政治格局，要千秋万代地延续下去，不做改变（中国人民大学的教授温铁军进而论述道，以中国之人多地少、资源贫瘠，改变城乡分治是不现实、不可能的）。然而，真是如此么？

即使农村人乖乖的，年轻的时候进城打工，打不动工了就回家种田，索性绝了搬进城的念头，即使城里人乖乖的，即使买不起房，也不要下乡，即使城乡分治当真铁板一块，“保命田”也要面对如下两难：有房有地，也要有命才行，那些无钱看病的农民保有土地，却失去了生命。得乎？失乎？恐怕只有天知道。

6

土地制度的重要变革，不会是突然发生的，一般会提前释放出变革的信号。我认为，“小产权房”即是制度即将发生大变化的信号。

至于变革本身，则是诸多亟待解决而无现成出路的难题长期累积的后果。

考虑到土地私有方案的颠覆性，考虑到无数利益集团的地基都建立在“土地国有”的沙地上，私有化方案很难被决策层所采用。在重庆出现了“以土地换社保”，在长三角有“土地入股”，是对强行征地和一次性补偿政策的反拨，而且可以不动摇现有制度的根本。这很可能是当前决策者心中的土地制度变化的未来方向。好则好矣，然而，这方向里没有预留“小产权房”的位置所在。决策者高高在上，很难摸清村支书的牌路；计划赶不上变化，当如是也。